Per una policy eticamente orientata nella regolazione dell’azzardo. L’Italia faccia come il Piemonte

I contributi di questo numero di MDD rappresentano un insieme ragionato e armonico di voci provenienti da differenti ambiti disciplinari tali da costituire un potente coro a favore di un cambiamento di rotta radicale nella politica regolatoria dell’azzardo di Stato. Ammesso che l’intenzione iniziale dichiarata dello Stato - nel legalizzare progressivamente un nutrito numero di giochi in denaro di alea pura - di contrastare il gioco illegale e di contenere l’impatto della criminalità sul fenomeno “azzardo” fosse sincera, l’evoluzione nel corso degli ultimi due decenni e il quadro attuale fanno sì che l’offerta pubblica sia tale da amplificare - invece che contenere - il danno, per le persone più vulnerabili in ispecie. Non sono protetti i giocatori, non sono tutelati i minori e gli anziani, non sono ridotte le occasioni di incontro tra chi ha specifiche fragilità potenzialmente rischiose e le infinite occasioni di gioco. I contenuti dell’Intesa tra Governo e Regioni per la riduzione e la qualificazione dell’offerta di gioco in denaro, sottoscritta a settembre 2017 e ad oggi non ancora divenuta Legge, non sono tali da portare a una significativa diminuzione dell’impatto dell’azzardo di Stato. Questa può avvenire solo attraverso radicali mutamenti delle policy quali quelli proposti da anni da diverse legislazioni regionali e dalle centinaia di coraggiosi provvedimenti delle amministrazioni municipali che hanno ridotto temporalmente l’offerta di gioco con apparecchi automatici. In questo panorama l’esempio più significativo, che ha portato oggi a una situazione simile a quella della Norvegia di dieci anni fa, è quello del Piemonte. Nel 2016 il Consiglio Regionale del Piemonte approvava la Legge n. 9 “Norme per la prevenzione e il contrasto alla diffusione del gioco d'azzardo patologico”; l’art. 6. (Limitazioni all’esercizio del gioco) disponeva al comma 1 che “I comuni, per esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica, nonché di circolazione stradale, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della presente legge, dispongono limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi di cui all’art. 110, commi 6 e 7 del RD 773/1931, per una durata non inferiore a tre ore nell’arco dell’orario di apertura previsto...”. All’art. 5 si stabiliva che “Per tutelare determinate categorie di soggetti maggiormente vulnerabili e per prevenire il disturbo da gioco, è vietata la collocazione di apparecchi per il gioco … in locali che si trovano ad una distanza ... non inferiore a trecento metri per i comuni con popolazione fino a cinquemila abitanti e non inferiore a cinquecento metri per i comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti da... un serrato elenco di cosiddetti ‘luoghi sensibili’”. La restrizione temporale di cui all’art. 6 è in vigore dalla primavera 2016 e se ne possono stimare gli effetti nei quasi 200 Comuni ottemperanti in modo più o meno severo (in realtà 23 Comuni piemontesi avevano già limitato l’offerta nel 2005 a partire da Verbania, primo Comune in Italia); la limitazione geografica invece è entrata in vigore, per ora solo per bar e tabacchi, a novembre 2017 (per le sale giochi il “distanziometro” entrerà in vigore a maggio 2019) e quindi nessuna considerazione può ancora essere fatta sull’efficacia o meno del cosiddetto “zoning”. La principale finalità esplicitata delle misure normative sopra citate è quella di ridurre l’esposizione a un consumo rischioso per le fasce di popolazione più vulnerabili, più ancora che quella di intervenire a ridurre l’impatto dell’offerta sui soggetti già patologici. Dove si è avuta l’applicazione più capillare i dati disponibili (ADM, gennaio 2018), riferiti agli effetti della sola restrizione temporale, dimostrano che: - la spesa (le perdite) per la popolazione generale dei giocatori con apparecchi automatici laddove i Comuni hanno messo in atto il contenimento dell’offerta si riduce in modo significativo; - la riduzione della spesa è proporzionale all’entità della restrizione e in particolare è più significativa (> 20%) laddove è precluso il gioco con apparecchi al mattino e gli orari di gioco sono spezzati; - laddove la norma non è applicata, la spesa con apparecchi continua ad aumentare; - la riduzione della spesa con Slot machine e VLT nei territori ottemperanti si accompagna ad un modesto aumento di quella dell’insieme degli altri giochi offline, con un rapporto 10:1; - l’aumento della spesa con Slot machine e VLT nei territori non ottemperanti compensa solo in misura minima la riduzione nei territori ottemperanti viciniori, ciò dimostrando l’inconsistenza degli sbandierati fenomeni di “migrazione” dei giocatori verso location senza limiti. Sostanzialmente si tratta degli stessi risultati ottenuti in Norvegia nel 2007/2008. Il territorio dove vi è stata la più capillare applicazione della norma relativa ai Comuni, grazie al lavoro svolto dall’ASL stessa, è quello dell’ASL TO3 del Piemonte; è il territorio in Italia dove vi è stato il maggior numero di Ordinanze limitative degli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco (62 Comuni su 109, corrispondenti a oltre il 90% dei 586.000 residenti). Complessivamente la raccolta con apparecchi nel 2016 è stata di 693 euro pro capite (17,7% in meno che nel resto del Piemonte) contro gli 842 medi del resto della Provincia di Torino e del Piemonte e gli 860 nazionali; nella stessa ASL TO3, nell’ambito di questa generale minor spesa, i Comuni con apparecchi installati che hanno ottemperato nel corso del 2016 (a partire dall’estate) alla riduzione d’orario prescritta dalla Legge regionale (e quelli che già lo avevano fatto) hanno già visto l’investimento nel gioco con Slot e VLT ridursi nel proprio territorio del 7,2% rispetto al 2015. I Comuni che, pur avendo apparecchi installati nella propria area, non hanno applicato la Legge regionale hanno visto crescere l’investimento, nello stesso lasso di tempo, dell’8,2%. Nei 48 Comuni con Ordinanze attive al 1 gennaio 2017 (e con apparecchi installati) il dato delle perdite con Slot e VLT del primo semestre 2017 rivela una riduzione in ben 45 di essi; riferita al semestre la riduzione delle perdite assomma complessivamente a 7,654 milioni (meno 21,9% rispetto al semestre “medio” 2016); su base annua si può affermare che i provvedimenti dei 48 Sindaci in questione hanno fatto risparmiare ai giocatori di Slot e VLT del proprio territorio oltre 15 milioni di euro di perdite nell’intero 2017. Antonio Saitta, Assessore alla Sanità del Piemonte, in una recente dichiarazione ha precisato che “...la legge della Regione Piemonte è nata per supportare quelle amministrazioni comunali ‘eroiche’ e quei sindaci che hanno rischiato anche sul piano personale, politico e del consenso intervenendo per limitare nei loro Comuni la diffusione del gioco d’azzardo ... Ma la legge regionale è nata anche dalla sollecitazione dei nostri operatori sanitari che si misurano sul campo con una realtà difficile: abbiamo in Piemonte 38 ambulatori specifici, punti sul territorio, sportelli dedicati, servizi uniformi. C’è un grande lavoro di cui siamo orgogliosi. ... Abbiamo voluto dedicarci alla prevenzione: la legge regionale 9/2016 … ha subito sortito effetti. Molti sindaci hanno emesso ordinanze specifiche che sono state impugnate ma nessun ricorso è stato accolto. Dunque la legge regionale è solida ed è applicata. Sappiamo che il tema è complesso ma non intendiamo modificare il nostro atteggiamento. …. Recentemente anche il Consiglio regionale del Piemonte ha confermato l’applicazione della legge: la nostra legge non è contro qualcuno o contro gli operatori del settore, ma a favore delle persone più fragili. .... Abbiamo saputo creare una forte alleanza fra opinione pubblica, politica e operatori, dobbiamo mantenerla per dare le risposte più adeguate e cogliere questa occasione, ad esempio per avviare un’azione sul gioco online, che è un fenomeno altrettanto preoccupante”. La restrizione temporale dell’offerta riduce sicuramente il consumo di gioco con apparecchi automatici; non è ancora valutabile quanto questa riduzione incida sulle varie componenti del gioco in denaro, il gioco sociale, il gioco “a rischio” e il gioco “problematico” e “patologico”, e quanto abbia spinto verso il consumo di prodotti online; per cercare di misurare ciò sono stati avviati studi in diversi ambiti: la variazione della spesa per gioco online in Piemonte rispetto al resto d’Italia; l’impatto delle variazioni normative sui soggetti in carico presso i SerD (casi incidenti dopo il 1 gennaio 2018 e prevalenti alla data di entrata in vigore dell’art. 5 LR 9/2016); la stima dell’effetto del contenimento dell’offerta a livello comunale (timing) e regionale (zoning) sul gioco problematico/patologico (potenziamento e focalizzazione degli studi IPSAD e ESPAD); una ricerca qualitativa sull’impatto delle variazioni normative su giocatori non in carico e sulle loro carriere di gioco e sulla modificazione indotta nel commercio di settore.